Экология, право - Общественное движение «Чистая Россия»

Атмосферный воздух относится к числу основных жизненно важных элементов окружающей среды. Загрязнение атмосферного воздуха продолжает оставаться одним из приоритетных факторов риска для здоровья человека. Оно причиняет существенный вред так же природной среде, наносит серьезный экономический ущерб.
Чем мы дышим.
Загрязнение атмосферного воздуха в городах и промышленных центрах, которое оставалось в последние годы недопустимо высоким даже в период его максимального снижения во время спада производства (начиная с 1991 года), в 2001 году снова стало опасно усиливаться.
Если средний показатель удельного веса проб атмосферного воздуха, превышающий предельно допустимые концентрации вредных веществ, по Российской Федерации составляет около 7%, то на 21 территории зарегистрирован удельный вес проб, значительно превышающий средний показатель.
Среди них:
• Ивановская область - 24%;
• Ульяновская, Астраханская - по 19%;
• Костромская -13%.
На 13 территориях зарегистрирована значительная доля проб атмосферного воздуха с содержанием вредных веществ выше 5 ПДК. В их числе - Волгоградская, Ивановская, Тверская области.
Практически две трети населения России проживает на территориях, где уровень загрязнения атмосферного воздуха не соответствует гигиеническим нормативам.
В наибольшей степени загрязнение атмосферного воздуха сказывается на показателях здоровья в урбанизированных центрах, в частности в городах с объектами металлургической, перерабатывающей и угольной промышленности. В 145 городах уровень загрязнения воздуха характеризуется как высокий и очень высокий. На территориях республик Башкортостан и Татарстан, Красноярского и Приморского краев, Кемеровской, Московской, Нижегородской, Оренбургской, Пермской, Ростовской, Самарской, Свердловской, Челябинской областей насчитывается по 3-7 таких городов, в Иркутской области - 9.
Опасны для здоровья
Наибольший вред здоровью населения наносят повышенные концентрации взвешенных веществ:
• диоксида азота, который считается наиболее вредным для здоровья людей, вызывая заболевания органов дыхания и общее ослабление организма;
• диоксида серы, раздражающе действующего на органы дыхания, при взаимодействии с влагой образующего кислоты, которые могут привести к развитию отека легких;
• формальдегида, который при постоянном суммировании небольших доз в организме человека в течение длительного времени приводит к возникновению онкологических заболеваний;
• а также бензола, бензапирена, мышьяка, кадмия, никеля, винилхлорида.
Глобальное загрязнение атмосферного воздуха сопровождается ухудшением состояния здоровья населения.
Статистически достоверная зависимость от загрязнения атмосферного воздуха установлена для заболеваний бронхитом, пневмонией, эмфиземой легких, а также для острых респираторных заболеваний.
Загрязнения воздуха влияют на рост числа инфекционных заболеваний, понижают сопротивляемость организма, увеличивают продолжительность заболеваний. По данным выборочного исследования 33 городов России, в городах с повышенным уровнем загрязнения атмосферного воздуха:
• среднее число заболеваний органов
дыхания увеличивается на -41%;
• сердечно-сосудистой системы - на 132%;
• болезней кожи - на 176%;
• число злокачественных новообразований - на 35%.
У детей, проживающих в таких районах, отмечается низкий уровень физического развития, отставание уровня биологического развития. Каждый 10-й ребенок в стране рождается неполноценным на генетическом уровне, смертность превышает рождаемость на 15%.
Правонарушения носят массовый характер
В связи с указанными обстоятельствами вопросы обеспечения исполнения воздухоохранного законодательства приобретают все большую актуальность. Надзор в этой сфере является для Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры одним из приоритетных направлений.
Прокурорские проверки свидетельствуют о массовости и широкой распространенности правонарушений в области охраны атмосферного воздуха. Только за два последние года в Волжском бассейне выявлено почти 4 тысячи нарушений в этой сфере. В целях их устранения внесено почти 3 тысячи актов прокурорского реагирования. К дисциплинарной и административной ответственности привлечена почти тысяча лиц.
Многие промышленные предприятия, хозяйствующие субъекты нарушают требования законодательства об охране атмосферного воздуха.
Перечень основных видов правонарушений:
• производятся выбросы загрязняющих веществ в атмосферу без установок
очистки газов и средств контроля над выбросами;
• не ведется учет выбросов;
• не осуществляется производственный контроль;
• не соблюдается режим санитарно-защитных зон;
• не планируются и не осуществляются
мероприятия для снижения уровня загрязнения атмосферного воздуха и предупреждения и устранения аварийных выбросов, ликвидации последствий его загрязнения.
Распространенности нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха способствуют как ненадлежащий экологический контроль со стороны специально уполномоченных органов, так и принимаемые органами местного самоуправления незаконные правовые акты.
По искам прокуратуры признавались недействительными незаконные правовые акты органов местного самоуправления, наделявшие муниципальные органы полномочиями федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды по выдаче разрешений на выбросы вредных веществ в атмосферу.
Не доводя до абсурда
Несмотря на распространенность нарушений, контролирующими органами должных мер по их устранению не принимается. Они не используют полномочия по приостановлению деятельности, осуществляемой с нарушением закона. Как правило, ограничиваются выдачей предписаний даже при очевидном характере длящихся правонарушений, контроль над их выполнением практически не осуществляют. Виновные в загрязнении воздуха ими не выявляются и к ответственности не привлекаются. Материалы в правоохранительные органы не направляются.
Кроме того, самими органами контроля допускаются нарушения закона. Территориальными органами МПР (а ныне -специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - Ростехнадзор) разрешения на выбросы выдавались без положительного заключения органов ГСЭН, а порой и при отрицательном заключении о соответствии нормативов ПДВ санитарным нормам и правилам. Такой факт выявлен прокуратурой в Тверской области.
Органы Госсанэпиднадзора (ныне - Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - Роспотребнадзор) не исполняют обязанности по государственному учету вредных физических воздействий на атмосферный воздух, отрицательно влияющих на здоровье человека. Ими не осуществляется регистрация организаций, являющихся источниками такого воздействия; не ведется банк данных по организациям, по видам и размерам воздействий; не организован и не осуществляется контроль над правильностью ведения первичного учета вредных физических воздействий.
Доходит до абсурда. Так, в ходе проверки Центр Госсанэпиднадзора Ворошиловского района г. Волгограда факт того, что учет вредных воздействий на атмосферный воздух им вообще не велся, объясняет тем, что на территории района отсутствуют предприятия, оказывающие вредное воздействие на здоровье населения. И это при том, что на учете Госсанэпиднадзора состоят 162 промышленных предприятия! И такие факты носят не единичный характер.
Печальная статистика прокурорских проверок
Нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха выявляются в ходе проводимых прокуратурой проверок по различным направлениям. Остановлюсь только на некоторых.
В текущем году прокуратурой проведена целевая проверка исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха стационарными источниками -металлургическими, цементными заводами, теплоэлектростанциями. И вот что показали ее результаты.
На 672 проверенных предприятиях выявлено почти 1300 нарушений. Лишь на 57 проверенных объектах, или 9%, нарушений нет. А в Костромской, Астраханской, Ульяновской, Волгоградской, Саратовской областях, Республике Татарстан нарушения выявлены в деятельности всех проверенных предприятий.
Наибольшее количество нарушений отмечено в деятельности цементных заводов, а также предприятий, использующих цемент в технологических циклах. Меньше нарушений допускают металлургические предприятия и ТЭЦ.
С целью устранения выявленных в ходе проверки нарушений прокуратурой внесено свыше 400 представлений, возбуждено около 300 административных производств.
В результате принятых мер на данный момент приостановлена деятельность свыше 100 предприятий, 110 виновных лиц подвергнуты административному взысканию в виде штрафа на общую сумму 55 тыс. руб.
Виновных - к ответственности
Тот же спектр нарушений выявлен и на 80% из 150 проверенных асфальтобетонных заводов. Большинство АБЗ проектировалось более 10-15 лет назад, работает на мазуте. Данный вид топлива является с экологической точки зрения устаревшим. Перевод на природный газ только одного завода и оснащение его газоочистными установками позволило бы сократить выбросы загрязняющих веществ в атмосферу на 60 тонн в год.
С целью устранения выявленных нарушений по актам прокурорского реагирования к дисциплинарной и административной ответственности привлечено свыше 200 должностных лиц. В суд направлено 8 исков о приостановлении деятельности асфальтобетонных заводов.
В результате прокурорского вмешательства приостановлена деятельность ряда АБЗ в Астраханской, Вологодской, Волгоградской, Рязанской областях, Республике Марий Эл.
В Нижегородской, Ульяновской, Тверской, Рязанской, Костромской, Ярославской областях свыше 30 АБЗ оформили разрешительную документацию либо направили материалы для ее получения.
Применялись меры уголовно-правового воздействия к устранению преступных загрязнений атмосферного воздуха асфальтобетонными заводами. Так, в Саратовской области за загрязнение атмосферного воздуха при эксплуатации АБЗ с нарушением установленных правил эксплуатации очистных сооружений, а то и вовсе без них, к уголовной ответственности по ст. 251 УК РФ (загрязнение атмосферы) привлечены и осуждены главный инженер ООО "Альфа-Холдинг" г. Саратов, мастер ФГУ ДЭП № 337 г. Энгельса.
В Астраханской области за такое же преступление привлечен прораб ГП АО "Дорожно-строительное управление № 3", который допустил эксплуатацию асфальтобетонной установки при неисправной очистке газов, в результате чего произошел выброс в атмосферу вредных веществ, причинен ущерб окружающей среде. Дело направлено в суд.
Незаконная эксплуатация прекращена
Из 867 проверенных прокуратурой в прошлом году предприятий деревообработки, при работе которых осуществляются выбросы вредных веществ в атмосферу, на половине из них выявлены нарушения. Отсутствовали разрешения на выбросы установки очистки газов, не велся учет выбросов, не использовались шумозащитные устройства, вытяжная вентиляция.
Так, в ходе прокурорской проверки было установлено: австрийской фирмой ООО "Эггер Древпродукт" строительство деревообрабатывающего завода в г. Шуя Ивановской области и монтаж оборудования - кстати, уже бывшего в употреблении и демонтированного в европейских странах - были начаты без проведения государственной экологической экспертизы.
Завод планирует изготавливать строительные материалы с использованием в производстве клея на основе формальдегида, являющегося канцерогенным веществом, опасным для жизни и здоровья людей. В проекте не предусмотрено строительство газоочистных сооружений.
Население города Шуи будет подвержено ежегодному воздействию 23 тонн формальдегида, 183 тонн диоксида азота, 540 тон смолосодержащей пыли.
В марте нынешнего года было получено отрицательное заключение федеральной государственной экологической экспертизы, поскольку в материалах оценки воздействия намечаемой деятельности по строительству завода на окружающую среду экологическая допустимость указанной деятельности была обоснована недостаточно. Прокуратурой было предъявлено исковое заявление в суд о принудительном приостановлении начатого строительства завода до устранения нарушений. В настоящее время предприятием получено положительное заключение экспертизы, достоверность которого общественностью опровергается. Поэтому прокурорская проверка продолжается, изыскивается возможность проведения независимой экспертизы.
Всего же прокуратурой в суды предъявлено свыше 250 исковых заявлений о прекращении незаконной эксплуатации деревообрабатывающих предприятий, из которых уже рассмотрено и удовлетворено 180. По требованию одного только Ивановского межрайпрокурора (по искам и представлениям) прекращена незаконная эксплуатация свыше 300 пилорам. Это, безусловно, сказалось на качестве воздуха.
Штрафы выгоднее, чем модернизация?
Следует отметить, что хозяйствующим субъектам выгоднее платить за сверхнормативные сбросы и выбросы, чем модернизировать производства путем введения новых ресурсосберегающих и экологически чистых технологий. Как показывают прокурорские проверки, на предприятиях практически не применяются новейшие средства газоочистки, не проводится и реконструкция действующих газоочистных сооружений.
А между тем в практике уже имеются положительные примеры принятия технических решений, способствующих снижению выбросов, в частности, пример применения средств газоочистки.
Например, Череповецкое предприятие АО "Северсталь", являющееся градообразующим и относящееся к грандам отечественной металлургической промышленности, уже 40 лет использует фильтры Семибратовского завода Ярославской области. После установки газоочистного оборудования выбросы пыли с "Северстали" сократились в 5 раз. Только за последнее время на природоохранные мероприятия - ремонт и реконструкцию оборудования, в том числе на реализацию проекта воздухоочистных установок - затрачен 1 млрд. руб.
С 2004 года запланированы поэтапные мероприятия по воздухоочистке на сумму $90 млн, в том числе в течение 10 лет полная поставка нового газоочистного оборудования, качество работы которого соответствует мировым стандартам.
Поднимался и вопрос формирования санитарно-защитной зоны (СЗЗ) этого предприятия. В результате твердой позиции компетентных органов (включая прокуратуру), в 2000 году для ОАО "Северсталь" была установлена санитарно-защитная зона размером 1 км, предприятием разработан проект организации санитарно - защитной зоны, на который получены необходимые заключения.
На сегодняшний день из СЗЗ уже расселены 20 жилых домов по ул. Мира. Из 1000-метровой зоны выведено инфекционное отделение городской больницы, детский сад. В то же время мэрией г. Череповца и ОАО "Северсталь" планируется расселение жителей домов, прилегающих к границе санитарно-защитной зоны.
Как уже было сказано, в этом есть заслуга и прокуратуры. Более 10 лет назад прокуратурой на особый контроль были взяты крупнейшие предприятия - загрязнители Волжского бассейна, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду. В их числе был и "Северсталь". За объектами осуществляется постоянный системный надзор.
Это позволило добиться проведения на данных предприятиях комплекса природоохранных мероприятий и снятия многих из них с контроля в связи с уменьшением экологической опасности.
Выбросы снижены
В ряде областей приняты технические ре¬шения, позволяющие снизить процент выбросов в атмосферу загрязняющих веществ, выделены значительные финансовые средства.
Так, по результатам прокурорского реагирования за последние три года на природоохранные мероприятия в Волжском бассейне выделено свыше 2 млрд. руб.
• В ОАО "Волжские моторы" Ульяновской области в результате проведения
мероприятий, направленных на охрану атмосферного воздуха, снизились выбросы загрязняющих веществ в атмосферу на 174 тонны в год;
• Димитровградский автоагрегатный завод снизил выбросы на 80 тонн.
• Ульяновским автомобильным заводом произведен капитальный ремонт вытяжной системы, оснащенной пылегазоулавливающим оборудованием, что позволило снизить выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух на 165 тонн в год. Затраты предприятия на природоохранные мероприятия только в 2004 году составили почти 18 млн руб.
• Саратовским нефтеперерабатывающим заводом снижены выбросы вредных
веществ в атмосферу на 510 тонн в год, впервые в области на предприятии организован учет парниковых газов.
• ООО "Саратоворгсинтез" на мероприятия по охране атмосферного воздуха израсходовано свыше 13 млн. руб., что позволило разработать и смонтировать
установки по улавливанию паров фенола и в результате сократить его содержание в выбросах до нормативов ПДВ.
• В Тверской области ОАО "Восток", являвшимся крупнейшим загрязнителем
атмосферного воздуха в Фировском районе, произведен перевод стекловаренных печей и котельной с мазута на природный газ, что привело к сокращению выбросов загрязняющих веществ с 554 до 107 тонн (в пять раз).
Можно привести и много других примеров.
Твердая позиция прокуратуры
Прокуратура занимает наступательную позицию в борьбе с преступными загрязнениями атмосферного воздуха. Только за последнее время в суды направлено 25 дел о таких преступлениях. Все прошли через суд. По всем делам судами подтверждена правильность квалификации деяний и виновность обвиняемых.
Вызывают тревогу факты причинения вреда здоровью людей, особенно их гибели от вдыхания воздуха, отравленного выбросами от промышленных источников. Как показывает практика, руководители хозяйствующих субъектов, оказываясь перед дилеммой - прибыль или здоровье работников, предпочтение отдают первому.
Так, по расследованному прокуратурой делу осужден по ч. 3 ст. 247 УК РФ ("нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов", повлекшее превышение предельно-допустимых концентраций вредных веществ в атмосферном воздухе) владелец АЗС-142, г. Нижний Новгород. В нарушение правил обращения с экологически опасными веществами он организовал незаконное разбавление бензина в целях повышения его октанового числа тетраэтилсвинцом, относящимся к 1-му классу опасности. Вследствие разлива тетраэтилсвинца произошло загрязнение атмосферного воздуха, в результате вдыхания которого получили отравление 11 работников станции, один из которых скончался.
Широкий общественный резонанс вызвало в Самарской области массовое отравление работников ЗАО "Новокуйбышевская нефтехимическая компания", в результате которого 69 лицам причинен вред различной степени тяжести, а один человек скончался. В ходе кропотливой и объемной работы было установлено, что данное событие вызвано преступным бездействием заместителя генерального директора ЗАО "Новокуйбышевская нефтехимическая компания". По его вине не только не были приняты меры к устранению опасности загрязнения вредными газами на предприятии и не обеспечен своевременный вывод работников из зоны поражения, а напротив, на смену доставленных в лечебные учреждения пострадавших привлекались другие лица, впоследствии также получившие отравление. Виновный предан суду.
В Ярославской области к ответственности по ст. 251 УК РФ привлечен генеральный директор ООО "Северный древесный уголь". По его распоряжению на самовольно установленных в городе Данилове 4 углевыжигательных печах было начато незаконное производство древесного угля -путем сжигания отходов древесного производства. Это повлекло загрязнение фенолом атмосферного воздуха в селитебной зоне. Судом дело прекращено по не-реабилитирующим основаниям.
Зачастую загрязнения атмосферного воздуха происходят в результате аварийных выбросов вредных веществ вследствие несоблюдения специальных технических правил.
По делу, расследовавшемуся Нижегородской межрайонной прокуратурой, по ч. 2 ст. 251 УК РФ осужден начальник смены завода "Капролактам" г. Дзержинская, которым нарушены правила эксплуатации установок. В результате произошел выброс в атмосферу газообразного хлора, являющегося веществом 2-го класса опасности, что привело к острому ингаляционному отравлению двух граждан.
В Республике Марий Эл к ответственности по ч. 1 ст. 251 УК РФ привлечен заместитель директора 000 "Винзавод Марийский", который в результате нарушения правил эксплуатации аммиачной холодильной установки допустил выброс в атмосферный воздух 24,4 кг аммиака, являющегося веществом 4-го класса опасности. Это повлекло превышение ПДК аммиака в воздухе рабочей зоны и в зоне жилой застройки. Судом подтверждена виновность Черкасова.
По делу, расследовавшемуся Чебоксарской межрайонной прокуратурой, осужден директор 000 "ТКФ Холд", которым нарушены правила промышленной и экологической безопасности при обращении с опасным веществом. Произошла утечка аммиака из автоцистерны на автостоянке, повлекшая загрязнение атмосферного воздуха в концентрации, превышающей предельно допустимую в 110 раз и причинение вреда здоровью двух лиц.
Несовершенство законодательства
Однако проводить полномасштабную уголовно-правовую борьбу с загрязнением воздуха не представляется возможным. Этому во многом препятствует несовершенство закона.
В ст. 1 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" раскрывается понятие загрязнения атмосферного воздуха, под которым понимается поступление в атмосферный воздух или образование в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха. Гигиенические нормативы установлены лишь для селитебной зоны, а экологические нормативы не установлены вообще.
Таким образом, загрязнение воздуха вне селитебной зоны даже в концентрациях, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и, несомненно, являются общественно опасными, не влечет уголовную ответственность.
Кроме того, включенные в ст. 251 УК РФ последствия связаны только с ухудшением здоровья человека или его гибелью. Законодатель не предусмотрел такой вред окружающей среде, как:
• загрязнение почвы вследствие нарушения правил выбросов вредных веществ в
атмосферу с выпадением вредных для окружающей среды осадков;
• причинение вреда растительности в виде усыхания и т.п.;
• нанесение ущерба водным объектам, животному миру, сельскому хозяйству.
Зачастую загрязнение атмосферного воздуха происходит вследствие суммарного выброса вредных веществ несколькими предприятиями. Однако уровень специальных познаний и техническая оснащенность экспертных учреждений не позволяют до настоящего времени определить, эксплуатация какого конкретного предприятия имела общественно опасные результаты.
Вследствие изложенного, а также для исключения конкуренции с административным правонарушением - ст. 8.21. "Нарушение правил охраны атмосферного воздуха" КоАП РФ - полагаем целесообразным установить признак объективной стороны деяния в виде кратности превышения предельно допустимых выбросов и концентраций вредных веществ в атмосферный воздух.
Существующие ПДК, ПДВ являются нормативами качества атмосферного воздуха, обозначающими предельно допустимое максимальное содержание вредных веществ, любое превышение которых может причинить вред здоровью людей и окружающей среде.
С учетом этого надлежит признать, что предложенный показатель кратности достаточно обоснованно отражает повышенную степень общественной опасности деяния.
Неадекватные меры
Кроме того, законодателями не установлена адекватная ответственность за загрязнение атмосферного воздуха.
Относя экологические права граждан к разряду конституционных, законодатели, тем не менее, причисляют экологические преступления к преступлениям небольшой общественной опасности.
Санкции большинства норм об экологических преступлениях не только не адекватны общественной опасности деяния, но в силу своей "малозначительности" утратили даже превентивную функцию.
Необходимо установить санкции соответствующих статей, предусматривающих ответственность за экологические преступления, исходя из реальной общественной опасности последних.
Следует также отметить и неадекватность содеянному размеров взысканий, налагаемых на правонарушителей в административном порядке. В связи с этим требуют корректировки размеры штрафов, предусмотренных соответствующей статьей КоАП РФ - в сторону увеличения. Законодательство большинства зарубежных стран вводит более существенные штрафные санкции, оказывающие надлежащее воздействие на правонарушителей.
Серьезные трудности по расследованию дел такой категории создает и отсутствие специализированных экспертных учреждений в этих сферах науки. Фактически следователям приходится каждый раз уговаривать специалистов взяться за проведение экспертиз.
В этой связи встала настоятельная потребность в создании сети специализированных экспертных учреждений в области экологии.
Нужна методика расчета
Отсутствие методики расчета ущерба ведет к тому, что начисляемые по условным делам суммы вреда от загрязнения атмосферного воздуха по своей сути являются смехотворными, не играют никакой регулирующей или карательной роли.
Например, по уголовному делу Ульяновской прокуратуры ответственное должностное лицо незаконно эксплуатировало асфальтобетонный завод на сырой нефти при неисправном пылегазоочистном оборудовании. Ядовитые выбросы, по словам местных жителей, закоптили всю округу и мешали дышать, не позволяли даже
сушить на улице белье, однако ущерб, насчитанный экспертом, составил менее 100 рублей. Дело прекращено по амнистии.
Не вызывает сомнений необходимость скорейшей разработки методики расчета ущерба от загрязнения атмосферного воздуха, позволяющей оценить невидимые глазу негативные последствия для объектов окружающей среды, здоровья человека.
Восполнить пробелы
Требуют устранения и иные пробелы и противоречия в законах.
В соответствии со ст. 69 Закона "Об охране окружающей среды" государственному учету подлежат объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду. А в соответствии со ст. 21 Закона "Об охране атмосферного воздуха" государственному учету подлежат юридические лица, имеющие источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и источники вредных физических воздействий на него. Законодателям следует устранить данное противоречие, статью Закона "Об охране атмосферного воздуха" привести в соответствие Закону "Об охране окружающей среды". На наш взгляд, учитывать следует объекты, которых у хозяйствующего субъекта может быть несколько.
Следовало бы в Законе "Об охране атмосферного воздуха" предусмотреть возможность установления в необходимых случаях для отдельных территорий, имеющих природные особенности, с учетом их назначения, более строгих нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе.
Трудно переоценить практическое значение санитарно-защитных зон, где в целях предотвращения причинения вреда здоровью населения вредными выбросами хозяйствующих субъектов санитарными правилами устанавливаются особые условия использования, в частности запрещено размещение жилых домов и т.п. Однако в Законе "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" нет категорического предписания о необходимости установления таких зон, не определен законодательно их правовой режим. Необходимо восполнить данный пробел.
Частое реформирование специально уполномоченных государственных органов в области охраны природной среды не позволяет в полной мере использовать их потенциал, создает серьезные трудности в повышении профессионального мастерства их сотрудников, которые, в том числе и по этой причине, нередко допускают различные нарушения законодательства.
Следует также отметить несоответствие уровня финансирования, технической оснащенности, кадрового и ресурсного обеспечения природоохранных государственных органов сложности решаемых ими задач.
Например, в зимнее время, когда в силу холодов потребление топлива, а следовательно и выбросы загрязняющих веществ являются максимальными, отбор проб выбросов специализированные лаборатории не проводят, так как их оборудование способно работать только при плюсовых температурах.
Следует внести дополнения в ФЗ "Об охране окружающей среды" в аспекте вменения органам государственного экологического контроля обязанностей по установлению степени загрязнения природных объектов и определению материального ущерба в случает причинения вреда. В существующей редакции закона законодатель, закрепив принцип полного возмещения данного вреда, не вменил расчет вреда и принятие мер к его возмещению, конкретным лица, например, органам экологического контроля. В результате функциональная направленность деятельности органов экологического контроля в настоящее время не отвечает интересам борьбы с экологической преступностью, тормозит уголовно-правовую практику в природоохранной сфере, поскольку не способствует установлению ущерба.
Создает проблемы в правоприменительной практике и то обстоятельство, что Правительством РФ не разработан порядок выдачи разрешений на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при эксплуатации транспортных и иных передвижных средств. Между тем такая обязанность указанных органов закреплена в ст. 14 Закона "Об охране атмосферного воздуха".
Кроме того, целесообразно ускорить разработку нормативных правовых актов, обеспечивающих внедрение наиболее чистых технологий и технических средств, удовлетворяющих нормативам качества атмосферного воздуха, в том числе автотранспортных средств и моторных масел для них.
Таким образом, сложившееся положение дел не отвечает интересам защиты экологической безопасности государства и конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду.
В подобных условиях, наряду с внесением предложений об изменении действующего законодательства, прокуратура настойчиво принимает все возможные меры для борьбы с экологическими преступлениями и правонарушениями.
О Киотском протоколе
В связи с его ратификацией необходимо внести соответствующие изменения в Закон "Об охране атмосферного воздуха". В них следует дать понятие парниковых газов, соответствующее мировым стандартам, предоставить законодательное регламентирование по порядку учета и контроля парниковых выбросов.
В целях реализации положений Киотского протокола целесообразно вкладывать поступление от экологического налога в различные экологические проекты, а не в бюджет, где они "размываются". При таком подходе эти средства в большей части возвращались бы природопользователям на реализацию экологических проектов, уменьшающих уровень воздействия деятельности их производства на природную среду.
Необходимо предусмотреть введение налоговых вычетов за инвестиции в энергосберегающие технологии (оборудование). Для получения таких вычетов целесообразно определить перечень оборудования и официальных поставщиков.
Требуется совершенствовать экономический механизм охраны природы. Его роль в условиях перехода к рыночной экономике должна возрастать. Традиционно используемые в законодательстве методы и механизмы экономического воздействия на природопользовате-лей необходимо дополнить новыми, стимулирующими природоохранную деятельность (налоговые льготы, льготное кредитование природопользовате-лей, осуществляющих эффективную природоохранную деятельность и т.д.).
Следует повысить эффективность экономического механизма экологических платежей. Фактически только провозглашены, но не установлены ставки платежей за вредное физическое воздействие.
Неоправданной представляется ликвидация государственных экологических фондов, представлявших безвозмездные ссуды и льготные кредиты на природоохранные мероприятия.
Таким образом, очевидна насущная необходимость создания таких правовых норм, которые регламентировали бы воздухоохранную деятельность на территории субъектов Российской Федерации, процедуру принятия экологически приемлемых решений социально-экономического развития, гарантирующего права граждан на благоприятную среду проживания, в том числе на чистый воздух. Это обеспечит выполнение одного из основных принципов соблюдения законности - неотвратимости ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в составе: председательствующего: Нечаева В.И., судей: Кебы Ю.Г., Василевской В.П. рассмотрела в судебном заседании 25 декабря 1998 г. кассационные жалобы Кузнецова, Горячева П.В., Герасимова А.И. и Лебедева К.Е. на решение Томского областного суда от 15 сентябряг. по их жалобам о признании выдачи лицензии на использование недр для захоронения жидких радиоактивных отходов недействительной и аннулировании ее; бездействии администрации Томской области, а также по жалобе Новгородова Н.С о признании недействительной лицензии на использование недр для захоронения радиоактивных отходов. Заслушав доклад судьи Василевской В.П., объяснения представителей Лебедева К.Е. - адвоката Яковлеву О.А. и Хмелеву Е.Н., представителя
комитета природных ресурсов по Томской области - Балундзе Л.Т., судебная коллегия
У с т а н о в и л а :
18 марта 1996 года Сибирскому химическому комбинату была выдана лицензия N 00210 на право использования недр г.Северска Томской области для глубинного захоронения жидких радиоактивных отходов в водоносные горизонты на срок до 2001 года. Жители г.Томска - Горячев П.В., Герасимов А.И., Лебедев К.Е., Кузнецов И.В. обратились в суд с жалобой о признании лицензии недействительной, а также на бездействие администрации Томской области в части исполнения Постановления Верховного Совета РСФСР N 5508-1 от 23.07.93 г. " О мерах по ликвидации последствий аварии в Томской области на Сибирском химическом комбинате ( г.Томск-7) 6 апреля 1993 г." и в осуществлении процедуры согласования по факту размещения на территории Сибирского химического комбината (СХК) ядерных делящихся материалов, высвобождаемых в процессе разоружения.
В обоснование своих требований заявители указали, что захоронение жидких радиоактивных отходов в водоносные горизонты в недрах г.Северска, расположенного в непосредственной близости от г. Томска, и бездействие администрации Томской области в этом вопросе нарушают их права и жителей области на благоприятную окружающую среду, гарантированную Конституцией РФ (ст.42) и федеральным законодательством.
Кроме того, лицензия выдана должностными лицами Комитета РФ по геологии и использованию недр и государственной власти области с превышением своих полномочий, т.к. согласно распоряжения Президента РФ от 05.06.92 г. N 283 "Об утверждении Положения о государственном комитете по надзору за ядерной и радиационной безопасностью при Президенте РФ" выдача лицензий на захоронение радиоактивных отходов является исключительной компетенцией Госатомнадзора России.
Одновременно о признании лицензии N 00210 от 18.03.1996 года недействительной обратился и Новгородов по тем же основаниям. Решением Томского областного суда от 15.09.98 г. в удовлетворении заявленных требований отказано. Обжалуя судебное решение, заявители Горячев П.В., Герасимов А.И., Лебедев К.Е. и Кузнецов И.В. просят о его отмене ввиду неправильного толкования и неприменения норм материального права, подлежащих применению, в том числе, регулирующих порядок выдачи лицензии на право пользования недрами для захоронения вредных веществ и отходов, и предусматривающих обязательное наличие положительного заключения экологической экспертизы. Судебная коллегия, проверив материалы дела и обсудив доводы кассационных жалоб, находит решение суда подлежащим отмене с направлением дела в суд первой инстанции на новое рассмотрение по следующим основаниям.
Отказывая заявителям в удовлетворении их требований, суд указал, что захоронение жидких радиоактивных отходов Сибирским химическим комбинатом ведется с 1963 года в соответствии с действующим на тот период законодательством, которое такое захоронение не запрещало. Выданная 19.03.96 г. Химическому комбинату лицензия для продолжения его деятельности по использованию недр с целевым назначением для глубинного захоронения жидких радиоактивных отходов отвечает требованиям закона и оснований для признания ее недействительной не имеется, действующее законодательство обязательного проведения государственной экологической экспертизы при выдаче указанной лицензии не предусматривает. Однако с таким выводом суда согласиться нельзя. Как видно из лицензии и её неотъемлемых составных частей, в том числе, из "соглашения об условиях пользования недрами для захоронения жидких радиоактивных отходов", захоронение указанных отходов производится в водоносные горизонты (11 и 111) верхнемелового возраста, вмещающие пресные подземные воды, пригодные для питьевого водоснабжения (л.д. 40-50). Согласно ст.48 Федерального Закона РФ от 21.11.1995 года "Об использовании атомной энергии", ст.ст.7, 23 Закона РФ "О недрах", а также ст.104 Водного Кодекса РФ при захоронении радиоактивных отходов должна быть обеспечена их надёжная изоляция от окружающей среды, защита настоящего и будущих поколений; запрещается накопление, захоронение и сброс радиоактивных и токсичных материалов и промышленных отходов в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения, в водные объекты; положительное заключение государственной экспертизы, согласования технического проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды включаются в лицензию в качестве неотъемлемой её части.
Как видно из дела, указанные обстоятельства судом оставлены без внимания и невыяснено, отвечает ли выданная СХК лицензия требованиям Закона и соблюдены ли условия и порядок её выдачи. В соответствии со ст.ст.11, 12 Федерального Закона РФ от 23.11.1995 года "Об экологической экспертизе" объектом государственной экологической экспертизы являются материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать вредное воздействие на окружающую природную среду. Предусмотренное лицензией право комбината на пользование недрами относится к числу такой деятельности, поскольку её целевым назначением и видами работ является глубинное захоронение жидких радиоактивных отходов и, следовательно, проведение государственной экологической экспертизы при её выдаче являлось обязательным. Такое же правило предусмотрено и п.14 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утверждённого Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.1992 года, являющимся специальной нормой в отличие от п.19.4, на который сослался суд, и регулирующий порядок пользования недрами для захоронения вредных веществ, отходов и сточных вод в недра, а также устанавливающий, кроме того, обязательное согласование данного вопроса с государственными органами по регулированию, использованию и охране вод, санитарного и горного надзора, государственного экологического контроля. Проводилось ли согласование с указанными органами при выдаче лицензии СХК, суд не выяснил, и в подтверждение довода, что в этой части нарушений нет, на доказательства не сослался, что повлекло невыполнение требований ст.ст.192, 194, 197 ГПК РФ (л.д.95, 103, 86-88, 286). На необходимость проведения государственной экологической экспертизы и согласования со всеми государственными органами по регулированию, использованию и охране недр и вод, указывается и в соглашении об условиях пользования недрами для захоронения ЖРО в водоносные горизонты на Сибирском химическом комбинате, являющемся неотъемлемой составной частью оспариваемой заявителями лицензии (л.д.48 ). Более того, в соглашении обращается внимание на незаконность захоронения ЖРО в водоносные горизонты верхнемелового возраста, вмещающие пресные подземные воды, пригодные для водоснабжения; делается ссылка на проведение необходимых гидрогеологических и гидрогеохимических исследований и изысканий по вопросу распространения ЖРО в природном потоке подземных вод в очагах захоронения и степени их влияния на окружающую природную среду, жизнь и здоровье человека; указывается на несовершенство контроля геологической среды на территории СХК в зоне влияния комбината, а также на отсутствие системы такого контроля за недрами в районе расположения полигонов, поверхностных водоёмов и водозаборов, но суд и эти обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения спора, оставил без внимания и должной оценки. Ссылка суда, что проводившиеся в 1990-1991 г.г. проверки по изучению возможного влияния мест захоронения радиоактивных отходов СХК на артезианские водозаборы г.Томска-7 и г. Томска не дали отрицательных результатов, является неправомерной, поскольку указанные проверки не имеют отношения к рассматриваемому спору и не влекут для него никаких правовых последствий. Тем более, что они опровергаются письмом главы администрации области от 18.06.1996 года, согласно которому учёными и специалистами в районе расположения СХК выявлено наличие устойчивого повышенного радиационного фона, отчётливое проявление мутагенных изменений у растений и животных, загрязнение радионуклидами подземных вод, в связи с чем разработан проект Федеральной целевой программы по обеспечению экологической безопасности населения области (л.д.254 ). Часть 2 ст.104 Водного Кодекса РФ, запрещающая захоронение и сброс радиоактивных и токсичных веществ (материалов) в водные объекты, в отличие от ч.1 этой статьи (поддержание на уровне содержания радиоактивных и токсичных веществ) регулирует другие правоотношения, является императивной нормой и другого толкования, как это сделал суд, отождествляя с ч.1, в этом случае не могло быть допущено. Согласно ст.1 Закона РФ "О недрах" специфические отношения, связанные с захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, могут регулироваться другими федеральными законами.
Таким законом на день выдачи лицензии являлся Федеральный Закон от 20.10.1995 года "Об использовании атомной энергии", а также распоряжение Президента РФ N 283-рн от 05.06.1992 г. "Об утверждении Положения о государственном комитете по надзору за ядерной и радиационной безопасностью при Президенте Российской Федерации", однако суд возможность их применения к спорным правоотношениям не обсудил и оставил без внимания довод заявителей о выдаче лицензии неправомочными органами и что её выдача является исключительной компетенцией Госатомнадзора России (л.д. 297, 154, 317).
Таким образом, вывод суда о том, что выдача СХК лицензии для использования недр в целях захоронения жидких радиоактивных отходов в водоносные горизонты не нарушает прав заявителей на благоприятную окружающую среду, основан на неправильном применении норм материального и процессуального права, а также на неправильном определении юридически значимых по делу обстоятельств, что в соответствии со ст.306 ГПК РФ влечёт отмену судебного решения в этой части с направлением дела на новое рассмотрение. При повторном разбирательстве дела суду необходимо учесть изложенное и постановить решение, отвечающее требованиям закона, имея при этом в виду, что возникшие между сторонами правоотношения по поводу законности выдачи оспариваемой лицензии относятся к числу специфических, затрагивающих права и интересы граждан, их жизнь, здоровье и безопасность, а также состояние окружающей природной среды, а потому рассмотрение спора должно быть основано на нормах материального права, регулирующих эти правоотношения.
Подлежит отмене решение суда и в части рассмотрения требований заявителей о бездействии администрации Томской области в исполнении постановления Верховного Совета РФ N 5508-1 от 23.07.1993 года "О мерах по ликвидации последствий аварии в Томской области на Сибирском химическом комбинате (г.Томск-7) 6 апреля 1993 года" по проведению государственной экологической экспертизы, а также в осуществлении процедуры согласования по факту размещения на территории СХК ядерных делящихся материалов, высвобождающихся в процессе разоружения. Отказывая в удовлетворении указанных требований суд указал, что обязанность по проведению государственной экологической экспертизы в связи с аварией на СХК в 1993 году Постановлением Верховного Совета РФ от 23.07.1993 года возложена на Правительство РФ совместно с органами государственной власти Томской области, и потому администрация области ни исполнить, ни обязать провести названную государственную экспертизу без Правительства РФ не вправе. Между тем, суд полномочия органов власти субъектов РФ по данным требованиям, предусмотренным Конституцией РФ и федеральным законодательством, не проверил, само Постановление Верховного Совета РФ от 23.07.1993 года не истребовал и в судебном заседании не исследовал и не учёл, что заявителями оспаривалось бездействие администрации области в осуществлении согласования не по факту размещения на территории СХК сооружений ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, как это указано в решении, а по вопросу размещения ядерных делящихся материалов, высвобождаемых в процессе разоружения, и регулируемых иными законодательными нормами.
На основании изложенного и руководствуясь ст. 311, ч.2 ст.305 ГПК РФ, судебная коллегия Верховного Суда РФ
Определила :
Решение Томского областного суда от 15 сентября 1998 года отменить и дело направить в тот же суд первой инстанции на новое рассмотрение.
Председательствующий: - подпись
Судьи: - подписи